新修改的《農村土地承包法》貫徹了“三權分置”理念，專節分別設置“土地承包經營權”和“土地經營權”，對土地承包經營權轉讓、互換和土地經營權流轉(出租、轉包、入股或其他方式)作出了明確區分。因此，在此次《流轉管理辦法》修改中，為貫徹“三權分置”理念，有效回應《農村土地承包法》修法要旨，并考慮到土地經營權流轉和土地承包經營權互換、轉讓在當事人、程序、監管等方面有較大差別，本次修改稿對于流轉范圍進行了界定，聚焦于土地經營權流轉，流轉方式包括出租、入股等，將規章名稱由《農村土地承包經營權流轉管理辦法》修改為《農村土地經營權流轉管理辦法》。對于土地承包經營權的轉讓、互換將另行出臺管理辦法進行規定。

二、增加對工商企業等社會資本流轉取得土地經營權的監管和風險防范

新修改的《農村土地承包法》第45條規定，“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的，本集體經濟組織可以收取適量管理費用。具體辦法由國務院農業農村、林業和草原主管部門規定?！边@是《農村土地承包法》以法律形式對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權進行規范，同時有效防控流轉風險。

在此次征求意見稿中對于工商企業等社會資本流轉土地經營權進行了專門的規定，具體包括：一是增加了資格審查的規定。按照新修改的《農村土地承包法》規定和2014年中辦、國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》有關要求，稿中明確了工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權應當具有從事農業經營的資質，有適宜的農業經營能力，以及其他應當具備的條件。二是增加了項目審核的規定。根據各地實踐做法，通過正面列舉方式明確了工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權應當符合的條件，如經營項目明確、土地用途合法、有風險防范機制、符合當地產業布局、符合當地現代農業發展規劃、有利于農業生產安全和生態環境保護等。同時明確了負面清單，如不得在占用基本農田上挖塘栽樹，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。三是增加了關于風險防范的規定。本稿就土地經營權流轉的面積上限作出規定，并要求地方人民政府結合本地情況作出具體規定。同時，實踐中，一些地方建立了風險保障金等制度。由于各地差異較大，此次修改稿對是否普遍建立風險保障金制度未作統一規定，但對整村土地經營權流轉和500畝以上土地經營權流轉等風險較高的項目，強調必須建立風險保障金制度。四是增加了審查審核機構的規定。明確了縣級人民政府應當建立由農業農村、財政、發改、自然資源、環保、市場監督管理等行政主管部門和農村集體經濟組織代表、農民代表、農業專家等組成的審查委員會，負責開展工商企業等社會資本通過流轉取得農村土地經營權的審查審核工作。審查委員會的日常工作由農業農村部門負責。同時明確了審查審核的方式、期限、效力、備案等內容。五是增加了集體經濟組織收取管理費用的規定。明確了集體經濟組織收取適量管理費用的條件，如農村集體經濟組織提供土地流轉管理服務、工商企業等社會資本利用本集體所有的農業基礎設施等。同時規定管理費用收取的數額、支付方式應當由農村集體經濟組織、承包方、工商企業等社會資本三方協商確定;管理費用的使用應當依照法定程序經本集體經濟組織成員集體決定，用于農田基本建設或者其他公益性支出。六是增加了事中事后監管的規定。工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權后，有關主管部門應當加強事中事后監管，通過定期監督檢查等方式，及時發現問題、糾正問題、查處違法違規行為。

三、關于土地經營權入股

在“三權分置”背景下，農民入股的只是一定期限的土地經營權。從理論上說，即使發生破產清算，農民只存在喪失一定期限的經營權的風險，因此規定承包地退回原承包戶在法理上已沒有必要，也與《破產法》存在沖突。針對防范農民失地風險的問題，實踐中產生了優先股、先租后股、回購等方法?？紤]到優先股在公司法上已有較成熟的理論探討，建議將其作為防范入股失地風險的倡導性規定。

附件2:：

農村土地經營權流轉管理辦法(修訂草案征求意見稿)

第一章總則

第一條 為規范農村土地經營權流轉行為，維護流轉當事人合法權益，促進農業和農村經濟發展，維護農村社會和諧穩定，根據《農村土地承包法》及有關規定制定本辦法。

第二條 農村土地經營權流轉應當在堅持農戶家庭承包經營制度和保持農村土地承包關系穩定并長久不變的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則。

第三條 承包方承包土地后，享有農村土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。

第四條 農村土地經營權流轉不得改變承包土地所有權的性質及其農業用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益。

第五條 農村土地經營權流轉應當規范有序。依法形成的流轉關系應當受到保護。

第六條 縣級以上地方人民政府農業農村主管部門應當依照職責，負責本行政區域內農村土地經營權流轉及合同管理的指導工作。

鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內農村土地經營權流轉及合同管理的指導工作。

第二章流轉當事人

第七條 承包方有權依法自主決定土地經營權是否流轉，包括流轉對象、方式等。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉土地經營權。

第八條 農村土地經營權流轉收益歸承包方所有,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

第九條 承包方自愿委托發包方或中介組織流轉其土地經營權的，應當由承包方出具流轉委托書。委托書應載明委托的事項、權限和期限等，并由委托人和受托人簽字或蓋章。

沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定流轉農戶的土地經營權。

第十條 土地經營權流轉的受讓方須是具有農業經營能力或資質的組織和個人。

在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。

第十一條 農村土地經營權流轉的方式、期限和具體條件，由流轉雙方平等協商確定。

第十二條 承包方與他人達成流轉土地經營權意向，承包方應及時向發包方備案。

第十三條 受讓方應當依照有關法律、法規的規定保護土地，禁止改變流轉土地的農業用途。

第十四條 受讓方將流轉取得的土地經營權再流轉，應當事先取得承包方書面同意，并向發包方備案。

第十五條 受讓方有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。

第十六條 經承包方同意，受讓方依法投資改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施的，土地流轉合同到期或者未到期，由于國家法律、政策等不可抗力導致的承包方依法提前收回承包土地，給受讓方造成損失的，受讓方有權獲得合理補償。具體補償辦法可在土地流轉合同中約定或由雙方協商決定。

第三章流轉方式

第十七條 承包方可以采取出租(轉包)、入股或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉土地經營權。

經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案，受讓方可以采取出租(轉包)、入股或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式再流轉土地經營權。

國家鼓勵各地創新土地經營權流轉形式。

出租(轉包)，是指承包方或受讓方將部分或全部土地經營權，在一定期限內租賃給他人從事農業生產經營的方式。

入股，是指土地經營權人將土地經營權量化為股權，以此入股組成股份公司、合作社或農場等并從事農業生產經營的方式。

第十八條 承包方依法采取出租(轉包)、入股或者其他方式將農村土地經營權部分或者全部流轉的，承包方與發包方的承包關系不變，雙方享有的權利和承擔的義務不變。

第十九條 承包方自愿將承包土地的土地經營權入股企業發展農業產業化經營的，可以采取優先股等方式降低農民風險。

第二十條 受讓方依法通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案，可以依法采取出租(轉包)、入股或者其他方式向他人再流轉土地經營權。

第二十一條 承包方可以用承包地的農村土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案。受讓方通過流轉取得的農村土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。

第四章流轉合同

第二十二條 承包方流轉農村土地經營權，應當與受讓方在協商一致的基礎上簽訂書面流轉合同。流轉合同一式四份，流轉雙方各執一份，發包方和鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門各備案一份。

承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面流轉合同。

第二十三條 承包方委托發包方或者中介服務組織流轉土地經營權的，土地經營權流轉合同應當由承包方或其書面委托的代理人簽訂。

第二十四條 土地經營權流轉合同一般包括以下內容：

(一)雙方當事人的姓名或名稱、住所;

(二)流轉土地的名稱、四至、座落、面積、質量等級;

(三)流轉的期限和起止日期;

(四)流轉方式;

(五)流轉土地的用途;

(六)雙方當事人的權利和義務;

(七)流轉價款及支付方式;

(八)合同到期后地上附著物及相關設施的處理;

(九)土地被依法征收、征用、占用時有關補償費的歸屬;

(十)違約責任。

農村土地經營權流轉合同文本格式由省級人民政府農業農村主管部門確定。

第二十五條 承包方不得單方解除農村土地經營權流轉合同，但受讓方有下列情形之一的除外：

(一)擅自改變土地的農業用途;

(二)棄耕拋荒連續兩年以上;

(三)給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境;

(四)其他嚴重違約行為。

第五章流轉管理

第二十六條 發包方對承包方自主決定依法采取出租(轉包)、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權的，應當及時辦理備案，并報告鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門。

第二十七條 鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門應當及時向達成流轉意向的承包方提供統一文本格式的流轉合同，并指導簽訂。

第二十八條 鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門應當建立農村土地經營權流轉情況臺賬，及時準確記載流轉情況。

第二十九條 鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門應當對農村土地經營權流轉合同及有關文件、資料等進行歸檔并妥善保管。

第三十條 采取出租(轉包)、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，且流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記的，不得對抗善意第三人。

第三十一條 從事土地經營權流轉服務的中介組織應當向縣級以上地方人民政府農業農村主管部門備案并接受其指導，依照法律和有關規定提供流轉中介服務。

第三十二條 鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門在指導流轉合同簽訂過程中，發現流轉雙方有違反法律法規的約定，應及時予以糾正。

第三十三條 縣級以上地方人民政府農業農村主管部門應當加強對鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門工作的指導。鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門應當依法開展農村土地經營權流轉的指導和管理工作，正確履行職責。

第三十四條 縣級以上地方人民政府根據本地人均耕地狀況、城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生產手段改進程度、農業社會化服務水平等因素，確定工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的面積規模上限。

第三十五條 工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權應當符合下列資格條件：

(一)有從事農業經營的資質;

(二)有適宜的農業經營能力;

(三)其他應當具備的條件。

第三十六條 工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的，應當符合下列項目條件：

(一)經營項目明確;

(二)土地用途合法;

(三)有風險防范機制;

(四)符合當地產業布局;

(五)符合當地現代農業發展規劃;

(六)有利于農業生產安全和生態環境保護;

(七)其他應當具備的條件。

第三十七條 工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的，不得從事下列行為：

(一)在基本農田上挖塘栽樹;

(二)擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等;

(三)擅自改變土地用途;

(四)損害土地或破壞土地生態環境;

(五)其他損害土地的行為。

第三十八條 縣級人民政府應當建立由農業農村、財政、發改發展改革、自然資源、環保生態環境、市場監督管理等行政主管部門和農村集體經濟組織代表、農民代表、農業專家等組成的審查委員會，負責開展工商企業等社會資本通過流轉取得農村土地經營權的審查審核工作。審查委員會的日常工作由農業農村行政主管部門負責。

第三十九條 農地流轉資格審查和項目審核采取書面報告、現場查看等方式。

審查審核機構應當自申請人提出審查審核申請之日起20個工作日內作出是否通過審查審核的決定。

第四十條 工商企業等社會資本未通過資格審查或者項目審核的，不得開展土地經營權流轉活動。

第四十一條 工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的，應當按照土地面積向縣級以上地方人民政府進行分級備案。

工商企業等社會資本進行備案的，應當提交土地經營權流轉合同、農地使用情況等書面材料。

工商企業等社會資本未及時進行備案的，該項目不得享受相關產業扶持政策和優惠措施。

縣級以上地方人民政府應當結合本地實際情況，制定分級備案的具體規定，明確分級備案的面積標準及接受機構和備案的程序、方式等內容。

第四十二條 工商企業等社會資本通過流轉取得農村土地經營權的，本集體經濟組織可以收取適量管理費用。

有下列情形之一的，農村集體經濟組織可以收取適量管理費用：

(一)農村集體經濟組織提供土地流轉管理服務的;

(二)工商企業等社會資本利用本集體所有的農業基礎設施的;

(三)法律規定或者當事人約定的其他情形。