本文分析了美國、法國、日本3國政府公共財政對農業投資的政策方向及投資方式，指出各國的投資目標具有演變性、投資項目具有公益性及投資功能上具有導向性等特點，對中國在加強農業投資立法、規范投資行為、保持財政投資的總量增長、提高投資的效益等方面均有一定的借鑒作用。

　　農業是一國經濟體系中的基礎性產業，是關系國計民生的支柱產業，但與工業相比，農業屬于弱質性產業，受自然條件的影響較大，而且生產周期較長、收益較少。無論是在發達國家還是發展中國家，政府公共財政對農業的投資都是必要的，這樣能夠對農業起到保護作用。在發達國家，政府財政對農業的投資是保障農業的基礎性地位、保證糧食安全的重要途徑。研究和把握發達國家政府公共財政對農業投資的政策變化及投資方式，對于提高中國政府對農業投資的效益、減少投資中資源浪費、推動農業可持續發展具有重要的借鑒意義。

　　一、美國、法國、日本3國政府財政對農業投資的狀況

　　(一)美國

　　美國農業現代化發展得比較早，研究美國政府公共財政對農業投資政策及方式有重要的意義。美國自建國以來，一直有著重農的傳統，這種重農的傳統一直伴隨著美國農業現代化的整個過程，在其不同的歷史發展階段，公共財政對農業投資的政策與方式也明顯不同。

　　第一階段從美國獨立到南北戰爭時期(1776—1865)為第一個歷史階段。在這近百年的發展過程中，美國農業仍處于不發達階段，勞動方式仍然是以畜力及手工勞動為主。在這一時期，政府公共財政的投資方向主要是改善農業生產環境。政府通過出售公有土地和支持交通運輸基礎設施的建設來實現農業生產環境的改觀。政府以較低的價格出售土地，使得大多數農民能夠承受這樣的價格，低廉的價格刺激了美國大農場經營方式的出現。同時，政府通過出售土地所獲得的收益支持交通運輸事業的發展，除了直接投資興修鐵路及公路之外，鐵路公司及公路公司還發行股票和債券，農場主紛紛購買，在全國興起了一股興修鐵路、公路和運河的高潮，為美國農業大規模種植園經營創造了良好的條件。

　　第二階段是從南北戰爭之后到20世紀30年代。這一時期是美國農業高速發展的時代，這個歷史階段政府公共財政對農業的投資主要有2個方面：①投資農業基礎設施建設。美國的農業灌溉系統通常是由各州政府及私人建設公司主辦，但是資金來源主要是政府設立的灌溉基金及向農場主收取的水費，灌溉基金是聯邦政府的公共財政資金根據相關法律按比例分攤給各州使用。1888年國會頒布《農業灌溉法令》，該法令規定，公共財政對灌溉設施投資的資金來源于聯邦政府的灌溉基金，聯邦政府每年拿出一定數額的共有土地進行拍賣，拍賣所得全部用于灌溉基金。由于有了穩定的灌溉資金的支持，美國的農業灌溉設施發展極快，從1865年之后，新開墾的農田比南北戰爭之前約增長了1/3，大型水利工程的建設有效地促進了美國農業的發展。②進行農業教育、科研服務及推廣。美國國會于1890年通過了《農業科技推廣法案》，授權聯邦政府通過公共財政支持各州創辦一所農學院，或者是在州立大學設立一個農業機械系。聯邦政府還通過公共財政向各州撥款建立農業實驗室，支持從事與農業相關的科學研究活動，鼓勵各農學院積極開展農業科技推廣活動，從1914年起，各縣開始設立農業推廣組織，同時也鼓勵大農場主或者是農業企業為從事農業科研、推廣活動的科研院校、實驗室提供幫助或支持。

　　第三階段 20世紀30年代至今可以視為第三階段。20世紀30年代那場席卷世界的經濟危機之后，美國的農業發展面臨著嚴重的產能過剩。羅斯福新政后，美國的農業財政政策也發生了變化，此時公共財政對農業的投資主要體現在：①解決農產品的過剩問題。主要有以下措施：一是，限制農作物的種植面積，積極開拓農業生態保護，對于不種植農作物的土地實施退耕還草還林;二是，國家通過直接購買農產品加大農產品的戰略儲備，保證農民的利益;三是，采取積極措施，擴大農產品的出口，尤其是對歐洲的出口;四是，開拓農產品的用途，擴大農產品作為工業原料的應用范圍。這些政策與措施的實施對美國農業產能過剩起到了一定的作用。②保護土地及自然資源。聯邦政府投資的項目主要有：支持農業科研及教育、水土保持、林業保護等，各州政府的投資集中在農業科技推廣、水土保持、病蟲害的防治等方面。

　　由此可見，美國政府財政對農業的投資在這3個階段各有側重，在前2個階段側重于農業發展需要的基礎設施建設，到20世紀30年代之后，著重解決農產品過剩問題，投資的重點轉向了控制農業生產及發展生態農業等方面。美國政府財政投資的導向作用刺激了農業的發展，是公共財政投資比較成功的經驗樣本。

　　(二)法國

　　法國在1945年之前還是一個農業國家，農民人口占到法國總人口的一半，在第二次世界大戰期間法國被德國占領，破壞極其嚴重。第二次世界大戰之后，尤其是60年代之后，法國農業發展極為迅速，在60年代中期很快實現了農業機械化，到1971年法國已經成為世界上主要的農產品出口國之一。法國農業在戰后的近30年時間內發展迅速，其中很大的原因就在于法國實施了積極的農業財政政策，加大了公共財政對農業的投資，大力扶持農業的發展包括增加農業預算、提供無息貸款、向農民發放農業補貼等。

　　法國政府公共財政對農業的投資主要集中在2個方面：①農業及農村基礎設施建設。主要包括灌溉水利工程、土壤肥力改良、農村道路交通建設、農民生活用水用電設施建設等。在水利設施建設和土壤改良方面政府財政的直接投資較大。從1955年開始，政府通過相關的政策吸引銀行資本、私人公司來參與投資這2個項目，由政府擔任統籌管理的職能，取得了良好的效果。②促進土地集中和規模經營。法國在第二次世界大戰之前，小農經營模式在農業中占據了主導地位，戰后政府意識到小農經營模式不再適應現代化農業發展，開始積極促進土地集中、擴大農戶經營規模、提高農業勞動生產率。法國1957年成立了“法國土地管理與鄉村開發局”，其注冊資金及活動經費由國家財政全額撥款，其本質是一個土地開發調整公司，但是它不以盈利為目的，在土地開發調整中，主要是收購土地、農場及其地上建筑物，對購進的農地、農場進行資產評估管理，且在5年之內轉讓這些農地、農場，或對這些農地進行改造并自行經營。這個機構的成立極大地推動了法國土地的集中及大農場經營模式的出現，推動了法國農業現代化的進程。

　　此外，法國政府公共財政的投資范圍還包括推進農業科技教育及農業技術培訓推廣、建立農業合作社、推進農業的專業化和一體化、改善農業生態環境及農村生活環境、保證農業可持續發展。

　　(三)日本

　　在明治維新之前，日本政府對農業幾乎是沒有投資的，甚至采取的是掠奪的財政政策，即對農業征收高額的稅收，將從農業中獲得的稅收用于發展工業。第二次世界大戰戰之后，日本的政治體制及經濟制度發生了較大的改變。20世紀60年代，工業發展帶來了嚴重污染，農業發展嚴重滯后，這時日本政府已經意識到農業的危機，開始重視農業發展，因此從1961年到1980年這20年間日本中央政府預算中農業預算一直呈現較大的增長。除了中央政府的財政預算之外，都道府縣、市町村的農業預算也在不斷加大。

　　日本政府公共財政對農業投資主要是用于農業基礎設施建設、農業技術開發及農產品流通方面的補貼。其中，對農業的直接補助金及長期性低息貸款、生產補貼、投資農業企業補貼占到了很大的比重，這是日本頗具特色的“制度金融”制度。這種制度為農民提供長期性的低息貸款，其利率比一般的商業貸款低約67%，這種貸款在日本農業現代化中起到了很大的作用。制度金融貸款按照政府干預的力度不同大概可以分為以下3種：①通過政府擔保的方式，吸收各大銀行資金直接投入農業，以減少銀行的信貸風險。②通過各級農協的資金，給農民發放貸款及各種補貼，農協中大部分貸款資金來自于各級政府公共財政的直接撥款，而且農協在發放這些貸款的過程中，政府還提供擔保。③中央政府通過國家所有的金融機構直接發放財政資金貸款。日本這種獨特的制度金融措施最大限度地調動了銀行、農協及私人投資農業的積極性。

　　二、美國、法國、日本3國政府財政對農業投資的特點

　　1.政府公共財政對農業投資的目標具有演變性

　　美國、法國、日本3國政府財政對農業的投資目標是在逐步演變的。在農業發展的早期，政府投資主要是促進生產環境的改善，為農業發展提供一種基礎性的環境支持。隨著農業的發展，政府投資的目標不同于早期，此時轉向促進農業基礎設施的建設及投資農業科技、教育活動，促進農業的現代化發展。農業發展到一定程度，尤其是實現了農業現代化后，政府的投資目標主要是擴大農產品的出口、積極推行農業生態保護、促進農業的可持續發展。美國政府對農業的投資則是經歷了這樣的一個過程，最初是改善交通環境、為農業發展提供前提條件，到農業發展后，政府開始投資農業基礎設施建設，并積極投入到農業科技及教育中，再到農業生產力可以完全滿足本國人民的需要后，政府的投資目標就轉移到擴大出口、控制農業生產、保持農業生態環境等方面。法國和日本兩國政府對農業的投資也基本上遵循這樣的過程。

　　2.政府公共財政投資項目一般具有公益性

　　農業是投資大、見效慢的產業，而且農業相比其他產業風險也大，一般的企業或者是私人是不愿意投資農業的，但是政府選擇這種公益化的投資能夠取得較大的社會效益。從上述3個發達國家來看，政府財政投資主要集中在以下方面：①農業基礎設施。農業基礎設施投資大、收益慢，但是關系到農業生產的發展，所需資金一般也比較多，美國、法國、日本對農業基礎設施的投資基本是由政府財政進行全額投入。②農業科教及技術推廣服務。農業現代化的前提是農業的科技化，農業生產雖然對土地依賴較大，但是現代化農業對科技的依賴性也是越來越強?？v觀世界農業現代化國家，政府財政對科技投入都是非常大的。目前發達國家農業產值科技的貢獻份額占到80%以上。③農業生態環境。在農業現代化的過程中，化肥、農藥的大量施用導致了生態環境遭到很大的破壞，影響了農業的可持續發展，目前發達國家通過大量的財政投資進行生態環境保護，致力于土壤品質提高、土地肥力增強及水土保持等。

　　3.政府財政對農業投資的功能具有導向性

　　農業的發展離不開政府的投資，政府投資的目標不是一成不變的，而是隨著農業發展而改變的。同樣，政府的投資對農民以及其他企業而言也具有導向性。例如，政府加大農業出口補貼，更多的企業就會從事出口貿易;政府加大生態農業的投資，農民就會選擇發展生態農業。美國、日本等國政府大力投資發展農業生態環境具有很明顯的導向性，即農民會更多地施用有機肥、減少施用農藥、積極發展生態農業等。

　　三、主要啟示與借鑒

　　1.加快農業投資立法，規范政府的投資行為

　　通過對美國、法國、日本3國分析可知，政府在對農業投資的方向、方式與目標方面皆是有法可依的。通過立法可以規范政府的投資行為，防止投資的隨意性。從中國目前的實際情況看，各級財政對農業的投資還是比較隨意的，目前的法律規范很少涉及對農業投資的規范，容易造成投資不穩定，影響農業的穩定發展。中國應該盡早制定有關政府對農業投資方面的立法規范，確保政府對農業投資的理性規范。

　　2.保證政府財政投資總量的持續增長

　　農業具有脆弱性、弱質性特點，受到氣候的影響比較大，在發展的過程中具有一定的不確定性，所以政府在有關農業的預算中要能將一些不可預見的因素包括進去，這樣才能保證農業生產的穩定。中國自改革開放以來，政府對農業的投資決策具有一定的隨意性，而且投資缺乏穩定性。雖然政府財政投資總量具有一定的增長，但是增幅不大，偶爾還有回落，從而導致了投資效益的下降。在今后的投資中，應該盡量科學預測，將一些不穩定、不可預測的因素涵蓋進去。

　　3.合理配置資源，提高投資效益

　　長期以來，中國政府財政對農業的投資存在著重支出、重到位、輕管理、輕效益的問題?？梢越梃b發達國家的做法，從2個方面改進：①優化財政投資結構，著重公益性、服務性支出，加強投資需求與供給結構之間的平衡。②加強投資管理，不管是中央財政還是地方財政，在投資項目的選擇、評估上一定要遵循科學原則，建立指標體系，統一規劃，防止重復使用與交叉使用，加強各部門之間的協調。

　　4.引導社會資本對農業的投入

　　雖然政府財政的直接投資是十分重要的，但是政府還可以通過政策傾斜及引導吸納社會資本參與到農業投資中來，鼓勵私人資本對農業的投入，尤其是鼓勵社會資本對農業科技推廣、農業科技教育的投入，在一定程度上可以減輕公共財政的壓力，也能使農業受到全社會的關注，減少農業發展的風險。

　　5.遵守WTO《農業協定》，轉變投資重心

　　中國加入WTO之后，政府財政在對農業投資的過程中應該盡量遵守烏拉圭回合談判達成的《農業協定》中的基本規則，盡量將投資的重心轉向為農業提供科技服務、教育服務、技術推廣、水利設施建設及病蟲害防治的市場化配置下的綠箱政策措施，削減政府直接投入、直接補貼的黃箱政策措施。