近日，云南省人民政府印發了《云南省人民政府關于加快推進旅游轉型升級的若干意見》(云政發〔2018〕38號，以下簡稱《若干意見》)。為便于各州、市人民政府，省直各委、辦、廳、局等相關單位及社會公眾更好理解《若干意見》的相關內容，切實做好落實工作，現作如下解讀：

一、出臺《若干意見》的背景

近兩年來，按照省委、省政府關于旅游產業發展“國際化、高端化、特色化、智慧化”的總目標和“做大、做強、做精、做優”旅游產業的總要求，按照《云南省旅游市場秩序整治工作措施》《云南省加快推進旅游產業轉型升級重點任務》等工作部署，我省重拳整治旅游市場秩序，務實推動旅游產業轉型升級，穩步推進旅游強省建設。通過努力，旅游市場秩序整治取得明顯成效，旅游服務質量不斷提升，旅游投訴大幅下降，旅游產業體系不斷完善，旅游經濟持續快速發展，綜合帶動效應愈加凸顯。

當前，我省旅游也還存在“不合理低價游”經營模式還未根除，服務品質還不夠高，市場秩序還未徹底好轉，治理能力還不夠強，產品供給還不充足，產業發展支撐能力還不強等問題。針對以上情況，省政府第9次常務會議決定，要針對長期積累下來的問題和深層次矛盾，破解發展難題和瓶頸制約，研究出臺更加有力的措施，以來一場“旅游革命”的勇氣，徹底整治旅游市場，推動旅游產業轉型升級，努力實現云南旅游業高質量發展，把云南打造成為世界級旅游目的地。為此，省政府組織有關部門起草了《關于加快推進旅游轉型升級的若干意見(送審稿)》，圍繞深化旅游市場秩序整治、構建旅游誠信體系、提升旅游供給能力、重構旅游管理機制四個方面，著力推動“旅游革命”。6月25日，省政府第10次常務會議進行了審議，7月17日，十屆省委常委會第90次(擴大)會議進行了審議，根據審議意見進行修改完善后，7月24日，省人民政府印發了《關于加快推進旅游轉型升級的若干意見》。

二、《若干意見》起草的總體考慮

在起草過程中，圍繞落實旅游產業發展“國際化、高端化、特色化、智慧化”的總要求，落實“云南只有一個景區，這個景區就是云南”的全域旅游發展理念，堅持以問題為導向，以破解難題為目標，立足措施不一定全面，但一定要過硬、管用。具體有以下幾個方面考慮：一是著力破解旅游市場秩序整治難點。緊緊抓住“不合理低價游”這一根本性問題，通過加強對旅游團隊運行的動態監管，加大對違法犯罪行為的打擊，持續保持高壓態勢，徹底根除“不合理低價游”。二是著力提升旅游品質。按照建立一套涉及旅游產業發展全過程各領域的旅游標準體系和誠信體系，使旅游標準成為云南旅游的服務指南，成為管理的工作依據;使誠信指數成為評價旅游企業優劣的重要指標，成為游客選擇旅游企業的重要參考。三是立足優勢特色資源突出市場需求導向。以全域旅游的高度來重新思考、定位和謀劃旅游產業發展，以打造旅游目的地、建設公共基礎服務設施、引進和培育知名旅游品牌、發展智慧旅游為重點，著力提升旅游供給能力。四是著力改革管理體制機制。通過推動行業協會改革實現自律管理，構建政府部門旅游監管、投訴處置體系，加強旅游綜合監管考評，發揮政府部門和行業協會的作用，使旅游市場監管更有效、行業自律更完善，投訴處置更高效、矛盾化解更及時。

三、《若干意見》的主要內容

《若干意見》共4個方面18條，具體內容是：

(一)深化旅游市場秩序整治共3條，主要針對旅游市場依然存在的“不合理低價游”及其引發的系列問題，堅定不移的執行《云南省旅游市場秩序整治工作措施》，按照自我更新、自我革命的要求，以一抓到底的決心，不達目的不罷休的意志，以越來越嚴的基調，繼續重拳整治旅游市場秩序。一是進一步加大對違法違規行為的打擊力度，依法取消和吊銷一批旅行社、導游、購物場所的經營資質，堅決根除“不合理低價游”;二是加強旅游團隊運行監管，運用技術手段，及時發現和處理團隊運行中存在的問題，對旅行社變更行程、指定購物、導游強迫購物等行為進行及時查處;三是打擊涉旅違法犯罪行為，加強行政執法與刑事司法相銜接，嚴厲打擊強迫交易、欺詐消費、商業賄賂、偷稅漏稅、涉旅涉黑涉惡等違法犯罪行為。

(二)構建云南旅游誠信體系共3條，主要針對旅游企業服務質量不高的問題，著力打造旅游服務云南品質。一是提升旅游服務標準化水平，加強旅游服務云南標準的制定和修訂工作，建立健全旅游標準體系，加大旅游標準實施力度，建立旅游服務“云南標準”;二是建立由政府評價、專業評價、游客評價構成的旅游服務評價體系，對我省旅游企業開展評價;三是建立旅游服務動態管理機制，根據誠信評價結果形成優勝劣汰機制。

(三)提升旅游供給能力共8條，主要針對我省旅游有效產品供給相對不足、基礎設施與配套設施建設相對滯后、信息化與新科技應用落后等問題和短板，全面提升旅游供給能力。一是全力推動全域旅游發展，重點打造一批主題鮮明、交通便利、服務配套、環境優美、吸引力強、受廣大旅游者歡迎的品牌旅游目的地;二是積極推動高A級景區創建，到2020年，創建5A級景區15家以上，達到5A級創建標準的景區20家，力爭4A級以上景區超過100家。大幅降低國有景區門票及景區內索道、接駁車船價格，降低云南旅游線路產品成本;三是持續推進“廁所革命”，新建、改建全省主要旅游城市(城鎮)、游客聚集公共區域、主要鄉村旅游點、旅游小鎮、旅游景區(點)、旅游度假區、旅游綜合體、旅游交通沿線旅游廁所3400座以上;四是圍繞全省32條精品自駕旅游線路的規劃布局，加快沿線公共服務設施建設，打通重點旅游線路的斷頭路，建設一批最美旅游線路;五是推進和優先支持32條精品自駕旅游重點線路沿線汽車旅游營地建設，制定出臺相關配套扶持政策，到2020年建成200個以上不同規模和類型的汽車旅游營地，培育形成汽車租賃公司10家以上，在省內旅游市場投放各類旅游租賃車輛100000輛以上;六是圍繞全省已建成通車的高速公路，以餐廳、廁所、停車場、便利店、4G網絡、綠化景觀、建筑外觀風貌為重點，加快推進全省高速公路服務區整治提升;七是制定出臺優惠政策措施，加快引進一批實力雄厚、善于經營、社會責任感強的企業，全面參與我省旅游資源開發、項目建設、經營管理和產業整合，培育一批旅游企業，全面提升管理水平和競爭能力，推動品牌化管理、連鎖化經營、個性化服務、特色化發展;八是提升旅游智慧化水平，以“一部手機游云南”建設為抓手，加快云南旅游大數據中心、旅游綜合服務平臺、旅游綜合管理平臺建設。

(四)重構旅游管理機制共4條，主要針對旅游監管能力不足，管理水平不高，屬地責任落實不力的問題，在繼續推行“1+3+N+1”旅游綜合監管模式的同時，不斷創新監管機制體制和監管方式。一是推動旅游行業協會改革，支持協會開展自律管理，充分發揮行業協會在推進旅游產業轉型升級、規范旅游市場秩序、促進旅游行業誠信自律建設中的積極作用;二是強化州(市)、縣(市、區)屬地管理責任，按照“1+3+N+1”旅游綜合監管模式，建立健全各級旅游市場監管綜合調度指揮中心，構建全省旅游市場統一監管、分級負責的指揮調度體系，及時處置各類涉旅事務;三是建立健全“1+16+129+X”旅游投訴處置工作體系，所有涉旅投訴均納入快速處置機制;四是堅持每季度對州、市人民政府監管效能進行量化考評。

以下是《若干意見》原文：

云南省人民政府關于加快推進旅游轉型升級的若干意見

云政發〔2018〕38號

各州、市人民政府，省直各委、辦、廳、局：

旅游業是云南省支柱產業，按照“國際化、高端化、特色化、智慧化”的發展目標和“云南只有一個景區，這個景區叫云南”的全域旅游理念，把云南建設成為世界一流旅游目的地，必須重建良好市場秩序、重構旅游誠信體系、提升旅游供給能力、完善旅游管理機制，推動“旅游革命”，實現轉型升級。現提出以下意見：

一、深化旅游市場秩序整治

(一)根除“不合理低價游”。深入落實《云南省旅游市場秩序整治工作措施》，依法嚴厲查處發布、銷售“不合理低價游”產品，組織、接待“不合理低價游”團隊，簽訂“陰陽合同”逃避檢查，指定購物場所，擅自變更游覽行程，強迫或變相強迫消費，商業賄賂，偷稅漏稅，虛假宣傳等違法違規行為，涉及的旅行社依法吊銷經營許可證、導游人員依法吊銷導游證、購物店依法予以關停。(各州、市人民政府負責;省旅游發展委、工商局、公安廳，省稅務局配合;長期堅持)

(二)加強旅游團隊運行監管。旅行社接待旅游團隊須制作和填報電子行程計劃書，載明團隊運行路線、停留地點和時間信息，告知團隊全體游客，上報統一管理平臺。接待旅游團隊的客運車輛須安裝車載視頻和衛星定位裝置，并確保在運營過程中設備正常運行，嚴格按照行程計劃書行駛。通過對旅游團隊運行軌跡和導游服務實施全過程監管，確保游客安全和接待服務規范。未按行程計劃運行的旅游團隊，對有關旅行社、導游和客運企業進行重點檢查。(各州、市人民政府負責;省旅游發展委、交通運輸廳配合;2018年9月1日前啟用格式化電子行程計劃書，完成安裝車載視頻和衛星定位裝置)

(三)嚴厲打擊涉旅違法犯罪行為。保持對涉旅違法犯罪行為的“高壓嚴打”，發現一起、打擊一起。旅游、工商、稅務等部門要加強執法合作，嚴厲查處涉旅案件，一旦發現違法犯罪線索，依法移交司法機關，追究刑事責任。公安機關要完善旅游景區、涉旅場所、游客集聚區治安管理，加強巡邏，及時處置警情;嚴厲打擊商業賄賂、強迫交易、偷稅漏稅、故意傷害、“酒托、藥托、游托”等欺詐行為;嚴厲打擊“黑車、黑導、黑社、黑店”等涉旅涉黑涉惡違法犯罪行為及攬客、拉客等非法經營活動。(各州、市人民政府負責;省法院，省檢察院，省公安廳、工商局、食品藥品監管局、旅游發展委，省稅務局配合;長期堅持)

二、構建云南旅游誠信體系

(四)建立旅游服務“云南標準”。根據國家有關規定，參照國際先進經驗，立足云南實際，制定和完善旅游產品業態、旅游要素設施、旅游公共服務、產業運營管理、市場監督管理等領域的云南標準，作為旅游服務提供者的運營指南，作為政府部門和行業協會評價管理的基礎依據。(省旅游發展委、質監局負責標準制定，各州、市人民政府負責實施，長期堅持)

(五)建立旅游服務評價體系。建立由規范指數(政府評價)、品質指數(專業評價)、體驗指數(游客評價)構成的旅游企業誠信評價體系。由政府有關管理部門對旅游企業的經營行為進行綜合評價，重點考評是否合規經營，形成規范指數;通過購買服務委托行業協會或第三方評估機構，對旅游企業的服務質量以暗訪體驗的方式進行專業評價，形成品質指數;由游客通過網絡平臺對旅游企業的服務水平進行評價，形成體驗指數;3項指數加權平均形成誠信指數，采用10分制記分，誠信分公開發布，作為政府監管依據，并為游客選擇旅游企業提供參考。(各州、市人民政府負責，省直有關部門配合，長期堅持)

(六)建立旅游服務動態管理機制。對在我省開展旅游經營活動的旅行社和導游、旅游景區、旅游餐飲企業、旅游住宿企業、旅游汽車公司等涉旅企業開展誠信評價，形成優勝劣汰機制。對誠信分高的予以宣傳、推薦、獎勵;對誠信分低于6分的企業納入重點監管名單，限期整改;拒不整改或者整改后誠信分仍不達標的，依法取消經營資格并停止經營活動。(各州、市人民政府負責，省直有關部門配合，長期堅持)

三、提升旅游供給能力

(七)打造品牌旅游目的地。全力推動全域旅游發展，重點實施50個國家級和省級全域旅游示范區、25個特色旅游城市、60個旅游強縣、100個旅游名鎮、50個國家級和省級旅游度假區、200個旅游名村、30個花田(農業)旅游示范基地創建工作，打造一批主題鮮明、交通便利、服務配套、環境優美、吸引力強、受廣大游客歡迎的品牌旅游目的地。(各州、市人民政府負責，省發展改革委、住房城鄉建設廳、旅游發展委等部門協調推動，長期堅持)

(八)打造高品質旅游景區。積極推動高A級景區創建，到2020年，創建5A級景區15個以上，達到5A級創建標準的景區20個。打造國際水平的特色城鎮和全國一流的特色小鎮，并爭取將其創建成為4A級以上旅游景區，力爭全省4A級以上景區超過100個。大幅降低國有景區門票及景區內索道、接駁車船價格，降低旅游線路產品成本。(高A級景區創建工作由各州、市人民政府負責，省旅游發展委等部門配合，長期堅持;降低景區價格由省發展改革委負責，各州、市人民政府配合，2018年10月1日前完成)

(九)持續推進“廁所革命”。在全省主要旅游城市(城鎮)、游客聚集公共區域、主要鄉村旅游點、旅游小鎮、旅游景區(點)、旅游度假區、旅游綜合體、旅游交通沿線新建、改建旅游廁所3400座以上。全省5A級景區、高速公路沿線、縣級以上主要旅游城市旅游廁所全部達到3A級標準;4A級景區，二級以下公路沿線，交通客運站(點)，大型旅游娛樂、購物、餐飲經營場所旅游廁所達到2A級以上標準;3A級以下景區、旅游村、旅游類特色小鎮旅游廁所達到A級以上標準。(各州、市人民政府負責，省旅游發展委、住房城鄉建設廳、交通運輸廳、商務廳等部門按照職責和計劃推進，2020年底前完成)

(十)完善自駕旅游線路服務配套。圍繞全省32條精品自駕旅游重點線路規劃布局，加快沿線游客休息站、觀景平臺、旅游廁所、汽車租賃網點、應急救援站等配套公共服務設施建設，實現通信網絡信號連續覆蓋。全面提升道路通達條件，率先打通、提升改造影響重點旅游線路的斷頭路、瓶頸點。各地根據當地旅游資源，建設和推出一批各具特色的“最美”旅游線路。(各州、市人民政府負責;省交通運輸廳、旅游發展委，省通信管理局等部門配合;按照計劃推進，長期堅持)

(十一)加快汽車旅游營地建設。依托全省主要旅游景區、旅游城鎮、旅游鄉村和交通干線，按照把汽車旅游營地建設成為旅游景區的目標，堅持景區化建設、生態化發展、精細化服務、智能化管理標準，強化旅游體驗、綜合服務、教育社交等功能，加快推進和優先支持32條精品自駕旅游重點線路沿線汽車旅游營地建設。制定出臺我省《汽車旅游營地建設與服務標準》《汽車旅游營地數字化規范》《汽車旅游營地建設配套支持政策》，進一步加大對汽車旅游營地建設管理的規范指導，重點在營地項目立項審批、用地供給、金融服務等方面給予政策扶持。到2020年，全省建成不同主題、不同類型、不同規模的汽車旅游營地200個以上，培育形成汽車租賃公司10個以上，在省內旅游市場投放各類旅游租賃車輛10萬輛以上。(各州、市人民政府負責;省交通運輸廳、旅游發展委，省通信管理局等部門配合;按照計劃推進，長期堅持)

(十二)提升高速公路服務區旅游功能。圍繞全省已建成通車的高速公路，以餐廳、廁所、停車場、便利店、4G網絡、綠化景觀、建筑外觀風貌為重點，加快推進全省高速公路服務區整治提升。2018年全面完成全省所有高速公路服務區新建和改擴建任務，實現昆明—大理—麗江和昆明—普洱—西雙版納2條高速公路人流量較大的服務區配套至少1個國際品牌連鎖餐飲店和1個本土特色餐飲店，4G網絡、3A級旅游廁所全覆蓋。2019年實現全省所有高速公路服務區4G網絡、3A級旅游廁所全覆蓋，人流量較大的服務區配套至少1個國際品牌連鎖餐飲店或1個本土特色餐飲店。2020年實現10個以上高速公路服務區進入全國百佳示范服務區，50個進入全國優秀服務區行列，將高速公路服務區打造成為云南旅游的一張亮麗名片。(省交通運輸廳牽頭;省商務廳、旅游發展委，省通信管理局等部門配合;各州、市人民政府負責;按照計劃推進，2020年底前完成)

(十三)引進和培育知名品牌旅游企業。制定出臺優惠政策措施，持續加大對國際知名品牌酒店管理公司引進力度，加快引進一批實力雄厚、善于經營、社會責任感強的國有或民營企業集團和投資機構，以及國際性的旅游營地管理公司、健康管理服務公司、賽事經紀公司、戶外運動公司、養生養老機構，全面參與旅游資源開發、項目建設、經營管理和產業整合。按照主業明確、管理規范、競爭優勢明顯、成長潛力較大的要求，分類選擇和培育扶持精品度假酒店、旅游交通運輸、旅行社、旅游景區和旅游商品生產銷售等旅游要素企業，積極整合行業資源，延伸產業鏈條，創新經營模式，全面提升管理水平和競爭能力，推動實現品牌化管理、連鎖化經營、個性化服務和特色化發展。(省旅游發展委、招商合作局牽頭，省國資委、衛生計生委、工業和信息化委、交通運輸廳、民政廳、商務廳、體育局配合，長期堅持)

(十四)提升旅游智慧化水平。以“一部手機游云南”建設為抓手，進一步深化云計算、大數據、物聯網、移動互聯網、人工智能等新一代信息技術與旅游的深度融合，大力發展智慧旅游城市、智慧旅游景區、智慧旅游特色小鎮、智慧旅游企業。積極推進智慧旅游信息化基礎設施建設和數字化平臺建設，加快云南旅游大數據中心、旅游綜合服務平臺、旅游綜合管理平臺建設，推動傳統旅游發展方式、管理模式、業務流程的優化和提升，推動城市景區資源和名景、名店、名館、名品等資源全要素上線，實現直播、導游導覽、一碼通等平臺功能在全省3A級以上景區全覆蓋，加快推進智慧廁所、智慧停車場、高速公路無感支付等工作，為游客提供最全面、最權威、最方便的智慧化服務。加快互聯網基礎設施建設，盡快實現全省范圍4G網絡全覆蓋，主要旅游目的地和重點旅游集散地WIFI信號全覆蓋。(省旅游發展委，各州、市人民政府負責;省直有關部門配合;長期堅持)

四、重構旅游管理機制

(十五)加強行業自律管理。按照國際通行慣例，推動建立權威高效、結構合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的旅游行業協會體系。深入推進省級旅游業協會和景區、飯店、旅行社等協會改革，盡快組建省級導游協會，強化協會自律管理;鼓勵向行業協會購買服務，支持行業協會在標準制定、專業評價、宣傳推廣等方面發揮主體作用，引導行業不斷提升服務品質。支持行業協會依法獨立開展活動，服務會員、嚴格管理，推動形成約束性行業自律機制，在推進旅游產業轉型升級、規范旅游市場秩序、促進旅游行業誠信自律建設中發揮積極作用。(省旅游發展委、民政廳負責，各州、市人民政府配合，長期堅持，2018年10月底前完成省導游協會組建)

(十六)強化屬地管理責任。落實屬地管理，加強綜合監管，服務全域旅游。按照“1+3+N+1”旅游市場綜合監管模式，加快建立健全旅游市場監管綜合調度指揮中心，根據旅游產業發展實際和工作要求配齊配強指揮中心工作人員，由政府分管副秘書長(辦公室副主任)牽頭統籌協調指揮，構建全省旅游市場統一監管、分級負責的指揮調度體系，及時處置各類涉旅事務。加強工商和市場監管部門旅游市場執法隊伍、旅游警察隊伍、旅游巡回法庭建設。充分發揮職能部門專業監管和執法作用，強化旅游執法質監隊伍建設，加大旅游行政執法力度。強化旅游監管履職監督檢查。(省政府辦公廳牽頭;各州、市人民政府，省旅游發展委、工商局、公安廳，省法院配合;2018年7月完成)

(十七)構建旅游投訴快速處置機制。建立健全“1+16+129+X”(“1”“16”“129”分別為省級、州市級、縣級旅游市場監管綜合調度指揮中心，“X”為涉旅企業)旅游投訴處置工作體系。在全省統一的投訴處置平臺上，每一單投訴按照其重大程度和緊急程度，同一時間送達被投訴者和指揮中心，被投訴者在指揮中心指導下處置投訴事宜，并以投訴者的滿意度和投訴處置時間作為評價投訴處置效果的主要指標。每級指揮中心的投訴處置工作，都在上級指揮中心監管下進行。每一次投訴的處置情況，都在系統平臺上完整記錄。(省旅游發展委牽頭;各州、市人民政府，省直有關部門配合;2018年7月完成)

(十八)強化旅游綜合監管考評。堅持每季度對州、市人民政府監管效能進行量化考評，重點對落實旅游市場綜合監管領導責任、建立旅游綜合監管機制、涉旅投訴案件處置效率、發生涉旅負面輿情、發生涉旅安全事故、受到上級處理、游客投訴率、游客滿意度等情況進行考核。根據旅游市場秩序整治工作推進情況，適時對考評重點和內容進行優化調整，強化考評的針對性、實效性。認真落實綜合監管考評連續3次處于后3位的被約談、連續3次處于末位的被問責的監管機制。考評、約談、問責情況向全社會公開。(省旅游發展委牽頭，省直有關部門配合，長期堅持)

云南省人民政府

2018年7月24日