11月20日，國家林業和草原局發文，明確提出：對社會資本利用荒山荒地集中連片進行植樹造林，以及開展荒漠化、沙化、石漠化等生態脆弱區綜合治理的，在保障生態效益的前提下，允許利用一定比例的土地發展林下經濟、生態觀光旅游、森林康養、養生養老等環境友好型產業，并依法辦理建設用地審批手續。

全國綠化委員會　國家林業和草原局關于積極推進大規模國土綠化行動的意見

全綠字〔2018〕5號

各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團綠化委員會，全國綠化委員會各成員單位，各省、自治區、直轄市林業廳(局)，內蒙古、吉林、龍江、大興安嶺森工(林業)集團公司，國家林業和草原局各司局、各直屬單位：

開展大規模國土綠化行動，是黨的十九大作出的重大戰略決策，是建設生態文明和美麗中國的重要舉措，是貫徹習近平生態文明思想的生動實踐。為深入貫徹黨的十九大和中央經濟工作會議、中央農村工作會議、全國國土綠化工作電視電話會議精神，積極推進大規模國土綠化行動，現提出如下意見。

一、總體要求

(一)指導思想

深入貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想為指導，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，認真踐行綠水青山就是金山銀山理念，以建設美麗中國為總目標，以滿足人民美好生態需求為總任務，以維護森林草原生態安全為基本目標，以增綠增質增效為主攻方向，統籌山水林田湖草系統治理，依靠創新驅動，依靠人民群眾，依靠法治保障，多途徑、多方式增加綠色資源總量，著力解決國土綠化發展不平衡不充分問題，構建科學合理的國土綠化事業發展格局。

(二)主要任務

推進大規模國土綠化，大面積增加生態資源總量，持續加大以林草植被為主體的生態系統修復，有效拓展生態空間;大幅度提升生態資源質量，著力提升生態服務功能和林地、草原生產力，提供更多優質生態產品;下大力氣保護好現有生態資源，全面加強森林、草原、濕地、荒漠生態系統保護，夯實綠色本底，筑牢生態屏障。

(三)主要目標

到2020年，生態環境總體改善，生態安全屏障基本形成。森林覆蓋率達到23.04%，森林蓄積量達到165億立方米，每公頃森林蓄積量達到95立方米，主要造林樹種良種使用率達到70%，村莊綠化覆蓋率達到30%，草原綜合植被蓋度達到56%，新增沙化土地治理面積1000萬公頃。到2035年，國土生態安全骨架基本形成，生態服務功能和生態承載力明顯提升，生態狀況根本好轉，美麗中國目標基本實現。到2050年，邁入林業發達國家行列，生態文明全面提升，實現人與自然和諧共生。

(四)基本原則

——堅持以人民為中心理念。牢固樹立綠化惠民理念，始終將人民對美好生活的向往作為國土綠化的奮斗目標，堅持綠化為了人民、綠化成果由人民共享，加大國土綠化力度，著力解決群眾最關心的生態問題，營建良好的生產生活環境，提供更多優質生態產品，讓人民群眾充分享受國土綠化成果。

——堅持走科學、生態、節儉綠化之路。遵循尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持規劃統籌，優化生產、生活、生態空間，堅持因地制宜、科學綠化，以水定林(草)、量水而行，喬灌草結合、封飛造并舉。嚴禁天然大樹進城。遵循自然規律和經濟規律，堅持經濟節儉的綠化理念，確保國土綠化行動科學健康發展。

——堅持數量和質量并重。開展國土綠化行動既要注重數量更要注重質量。充分挖掘生態用地潛力，加大森林、草原生態系統修復力度，擴大林草植被面積，增加生態資源總量。著力提升生態資源質量，積極推動國土綠化由規模速度型向數量質量效益并進型轉變，切實加強林草資源撫育經營，提高森林、草原生態系統的質量和穩定性，全面提升生態服務功能。

——堅持保護優先。保護現有生態資源是國土綠化行動的首要任務。堅持最嚴格的生態保護制度，全面強化森林、草原、濕地、荒漠等生態系統保護，鞏固生態建設成果。準確把握保護生態與發展經濟的關系，堅持在保護中發展，在發展中保護，實現發展與保護協調統一，推進國土綠化可持續發展。

——堅持山水林田湖草系統治理。把山水林田湖草作為一個生命共同體，進行統一保護、統一修復。堅持系統工程的思路，按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮自然生態各要素，將林草植被恢復與山水田湖綜合治理統籌規劃，治溝與治坡相結合，治山與治水相結合，生物措施和工程措施相結合，實現整體保護、系統修復，優化生態安全屏障體系，維護國家生態安全。

——堅持政府主導、社會參與。強化行政推動，堅持和加強各級人民政府、各級綠化委員會對國土綠化工作的領導，完善領導體制，落實責任機制，為開展國土綠化行動提供堅強有力的組織保障。認真落實全國動員、全民動手、全社會搞綠化的基本方針，堅持國家、集體、企業、社會組織、個人一起上，積極引導各方面社會力量和資金投入國土綠化，形成多層次、多形式、全方位推進國土綠化的強大合力。

二、實施重大生態修復工程，以大工程帶動國土綠化

(一)深入推進退耕還林還草工程。將《新一輪退耕還林還草總體方案》確定的具備條件的4240萬畝坡耕地和嚴重沙化耕地以及2017年國務院批準核減的陡坡耕地基本農田落實到地塊，2020年前組織實施。研究提出進一步擴大退耕還林還草的意見，統籌耕地保護和退耕還林還草的關系，逐步將陡坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重污染耕地、嚴重石漠化耕地、易地扶貧搬遷騰退耕地等不宜耕種耕地，特別是對長江經濟帶生態修復需要的退耕地及禁墾坡度以上坡耕地納入工程范圍。進一步落實省級人民政府負總責的要求，加強政策引導和工作指導，確保全面完成退耕還林還草任務。

(二)著力加強三北等防護林體系工程建設。全面落實三北防護林體系建設五期工程規劃，大力加強京津冀區域綠化，抓好百萬畝防護林基地建設。持續推進長江、珠江、太行山、沿海和平原防護林體系工程建設。加快長江、珠江兩岸造林綠化，重點加強“長江經濟帶”，南水北調中線區域，洞庭湖、鄱陽湖、三峽庫區、丹江口庫區，以及南北盤江水源涵養林、水土保持林和護岸林建設。加快太行山區水土流失治理步伐。強化沿海基干林帶、消浪林帶建設和修復，增強生態防護功能，提升防災減災御災能力。完善農田防護林體系布局，科學設置網格，綜合治理田林路渠，構建配置科學、結構合理，帶、片、網相結合的多樹種、多層次、多功能的防護林體系。啟動實施國土綠化“百縣千場”行動，重點推進國土綠化100個重點縣、1000個重點林場建設。實施好河北雄安新區白洋淀上游、內蒙古渾善達克、青海湟水規模化林場試點，確保高質量完成試點任務。

(三)加快國家儲備林建設。全面實施《國家儲備林建設規劃(2018—2035年)》，在自然條件適宜地區，推進實施粵桂瓊沿海、浙閩武夷山北部、湘鄂贛羅霄山等一批國家儲備林建設工程。重點實施廣西壯族自治區、福建南平、江西吉安等國家儲備林示范項目，大力培育和儲備珍稀樹種及大徑級用材等森林資源，到2020年建設國家儲備林700萬公頃。開展國家儲備林典型林分經營模式研究和推廣示范，在編制森林經營方案試點基礎上，全面推進國家儲備林森林經營方案編制工作，建立健全國家儲備林現代工程管理制度和技術標準體系。

(四)持續推進防治荒漠化工程。繼續推進京津風沙源治理、巖溶地區石漠化綜合治理，加大對大江大河上游或源頭、生態區位特殊地區石漠化治理力度，認真抓好全國防沙治沙示范區建設，支持社會組織和企業參與防沙治沙和沙產業發展。對暫不具備治理條件和因保護生態需要不宜開發利用的連片沙化土地實施封禁保護。建設150處國家沙漠(石漠)公園。認真抓好灌木林平茬復壯試點工作。實施《沙化土地封禁保護修復制度方案》，落實地方政府防沙治沙目標責任制，盡快形成較為完善的沙化土地封禁保護修復制度體系。強化防沙治沙執法督查，依法保護沙區植被，鞏固防沙治沙成果。

(五)著力強化草原保護與修復工程。繼續實施農牧交錯帶已墾草原治理工程，力爭2020年前完成1750萬畝已墾草原治理任務。繼續實施退牧還草工程，科學規劃圍欄建設路線，落實圍欄管護責任。科學選定人工飼草地建設地點，合理利用空中云水資源和地表水建設人工飼草地。推進南方草地保護建設，合理開發利用南方草地資源，恢復和增強南方草地植被生態功能。完善草原保護建設工程管理措施，建立成果鞏固長效機制，確保工程建設發揮實效。

(六)開展鄉村綠化行動。全面保護鄉村自然生態系統的原真性和完整性，加強鄉村原生植被、自然景觀、小微濕地和野生動植物保護，實施嚴格的開發管控制度。因地制宜開展鄉村片林、景觀通道、庭院綠化、四旁綠化、鄉村綠道、休憩公園建設。推行以工程措施穩固山體、生物措施恢復植被的林業治山模式，實施鄉村山體創面、礦山廢棄地、污染地植被恢復。加強鄉村森林撫育、退化林修復，提升鄉村生態資源質量。積極培育高效用材林、特色經濟林，發展竹藤花卉及林下經濟。開展森林鄉村建設，到2020年，建成20000個國家森林鄉村、森林人家。

(七)穩步推進城市綠化。以創建森林城市、園林城市、綠化模范城市為載體，加強城市片林、風景林建設，穩步推進城市公園、郊野公園、城郊森林公園等各類公園及城郊綠道、環城綠帶、生態廊道建設，采取規劃建綠、拆違還綠、立體植綠等方式，努力擴大綠地面積，不斷提升景觀效果。加快建設國家森林城市和森林城市群，穩步增加人均綠地面積，著力提升城市綠地總量，構建穩定的城市森林生態系統。到2020年，建成200個國家森林城市和6個國家級森林城市群、360個國家園林城市。

三、積極推進社會造林，引導各類主體參與國土綠化

(一)深入開展全民義務植樹。各級領導干部要帶頭履行植樹義務，帶動廣大人民群眾積極投入國土綠化行動。組織廣大群眾種植幸福林、青年林、巾幗林、親子林等，開展“植綠護綠”、“綠化家園”、“保護母親河行動”等主題活動。認真實施《全民義務植樹盡責形式管理辦法》，落實好造林綠化、撫育管護、自然保護、認種認養、志愿服務等8類盡責形式。深入推進“互聯網+全民義務植樹”，完善全民義務植樹網絡平臺，創新拓寬公眾盡責和知情的有效途徑。建設好各類義務植樹基地，逐步建立國家、省、市、縣的基地建設體系。認真落實屬地管理制度，依托鄉鎮、街道、社區居民委員會，開展城鄉適齡公民義務植樹預約登記、組織管理、統計發證等工作。

(二)協同推進部門(系統)綠化。認真落實《全國造林綠化規劃綱要(2016—2020年)》，將完成管理區域綠化、增加轄區生態資源總量作為工作重點，加快推進生產區、辦公區、生活區等綠化美化。著力抓好公路、鐵路、河渠、堤壩等綠化美化，科學配置綠化植被，建設層次多樣、結構合理的綠色生態通道，豐富通道景觀，改善沿線生態環境，提升防護功能。積極開展“綠色機關”、“綠色單位”、“綠色學校”、“綠色社區”、“綠色家庭”、“綠色礦區”、“綠色營區”等建設工作。深入推進礦山復綠，對重要自然保護區、景觀區、居民集中生活區的周邊和重要交通干線、河流湖泊直觀可視范圍，采取工程措施和生物措施相結合的方式，使生態得到恢復、景觀得到美化。

(三)鼓勵引導社會力量參與造林。積極發展造林主體混合所有制，探索國有林場林區與企業、林業新型經營主體開展多種形式的場外合作造林和森林保育經營，有效盤活林木資源資產。組織動員國企、民企、外企、集體、個人、社會組織等各方面社會力量參與國土綠化，培育一批專門從事生態保護與修復的專業化大型企業。大力推廣“生態+脫貧”模式，林業重點工程建設任務向貧困地區尤其是深度貧困地區傾斜，優先扶持組建以建檔立卡貧困人口為主的造林專業合作組織，承擔營造林工程建設任務。大力發展生態產業，帶動一批貧困人口增收脫貧。到2020年，力爭組建1.2萬個造林(草)合作社(隊)，吸納10萬以上貧困人口參與生態工程建設。

四、強化森林、草原經營管理，精準提升生態資源質量

(一)切實提高造林種草質量。科學選擇林草植被種類和恢復方式，根據氣候條件和土壤條件，宜造則造、宜封則封、宜飛則飛，確保造林種草成活率和保存率。干旱半干旱、石漠化、鹽堿化等困難立地造林，要科學核定林草生產力和區域承載力，宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，提高植被恢復的科學性和有效性。要優先選擇鄉土樹種草種、珍貴樹種、抗逆性強的樹種，大力營造混交林。認真執行《造林技術規程》《造林作業設計規程》《人工種草技術規程》等技術規程，嚴格堅持先設計后造林種草，強化造林種草全過程質量管理，加強未成林地撫育管護，促進郁閉成林。

(二)精準提升林草資源質量。落實《全國森林經營規劃(2016—2050年)》，建立全國、省、縣三級森林經營規劃體系，督促各類經營主體編制和執行森林經營方案。按照《“十三五”森林質量精準提升工程規劃》，年度實施森林撫育、退化林修復1.5億畝，新啟動30個森林質量精準提升示范項目。認真執行《森林撫育規程》，完善森林經營技術措施，推進林地立地質量評價、森林質量提升關鍵技術、營造林機械化等研究和應用。針對不同類型、不同發育階段的林分特征，科學采取撫育間伐、補植補造、人工促進天然更新等措施，逐步解決林分過疏、過密等結構不合理問題。大力推進天然林修復，以自然恢復為主，人工促進為輔，采取人工造林、撫育、補植補造、封育等措施，改善天然林結構，促進天然林質量提升。切實轉變森林經營利用方式，推動采伐利用由輪伐、皆伐等向漸伐、擇伐等轉變，確保森林恒續覆蓋，提升森林生態系統的質量和穩定性。研究制定適用于各類型草原的施肥、補播等草原改良技術規程和建設標準，完善草原資源質量監測技術手段，推進草原改良和質量評價的研究與應用。

(三)加強退化林修復。充分利用自然力，采取人工促進等有效措施，有計劃、有步驟地對低質低效林進行改造。對于退化防護林，采取小面積塊狀皆伐更新、帶狀更新、林(冠)下造林、補植更新等方式進行修復，配置形成混交林，促進生態系統正向演替。對于低產用材林，采取更替改造、撫育間伐、補植補造等措施，增加珍貴樹種、優質高效用材樹種，不斷優化林分結構，提高林地生產力。對于低產經濟林，進行品種改良、土壤改良，加強水肥管理，及時整枝修剪、疏花疏果，促進增產。嚴格落實相關制度和技術規程，禁止以低效林改造、退化林修復為名，將天然次生林改造為人工林。

五、加強生態資源保護，維護國土生態安全

(一)全面加強天然林保護。落實《天然林保護修復制度方案》，全面保護29.66億畝天然林，實施好天然林資源保護二期工程，19.44億畝天然喬木林得到全面保護。繼續停止天然林商業性采伐，并按規定安排停伐補助和停伐管護補助。加強天然灌木林地、未成林封育地、疏林地管護和修復。恢復森林資源、擴大森林面積、提升森林質量、增強森林生態功能。

(二)著力鞏固森林資源成果。科學劃定并嚴守林地、草地、濕地、沙地等生態保護紅線，堅決維護國家生態安全底線。嚴格落實領導干部生態環境損害責任追究，強化黨政領導干部生態環境和資源保護職責。加快推進自然資產負債表編制，建立自然資源開發使用成本評估機制，實行生態環境損害賠償制度。嚴格林地用途管制和林地定額管理，實施差別化林地管理政策，嚴格審核審批建設項目使用林地，保護生態功能重要和生態脆弱區域林地。嚴厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵、毀林開墾、非法占用林地、濕地等各種破壞生態資源的違法犯罪行為。

(三)不斷強化草原資源保護。實行基本草原保護制度，確保面積不少、質量不降、用途不變。嚴格落實草原承包、基本草原保護、禁牧休牧劃區輪牧、草畜平衡等制度，落實年度任務草原禁牧12億畝以上和草畜平衡26億畝以上。組織開展草原執法專項檢查，依法嚴厲查處非法開墾、非法征占用、非法采挖草原野生植物等破壞草原的違法行為。嚴格依法做好草原征收使用審核審批工作，強化草原野生植物采集管理。

(四)全面加強森林草原災害防控。加強森林草原火險預警監測，強化火源管控和監督檢查，完善應急預案，加強防撲火能力建設，努力形成科學高效的綜合防控體系，實現森林、草原火災的有效預防和安全撲救。加強林業草原有害生物監測預警、檢疫御災和防控減災，落實重大林業草原有害生物防治責任，著力抓好松材線蟲病、美國白蛾、鼠(兔)害等重大林業和草原有害生物防治，努力減少災害損失。著力抓好重大沙塵暴災害應急處置工作，強化監測、預警工作，最大限度地減少人民群眾生命和財產損失。

(五)加大古樹名木保護力度。摸清全國古樹名木資源，及時掌握資源變化情況。加強古樹名木認定、登記、建檔、公布和掛牌保護，建立古樹名木資源電子檔案，啟動古樹名木公園建設。加強古樹名木保護管理，明確管理部門，層層落實管理責任。探索劃定古樹名木保護紅線，嚴禁破壞古樹名木及其自然生境。科學制定日常養護方案，落實管護責任。開展古樹名木搶救復壯，對瀕危的古樹名木，要及時組織專業技術力量，采取地上環境綜合治理、地下土壤改良、樹洞防腐修補、樹體支撐加固等措施，逐步恢復其長勢。

六、完善政策機制，培育國土綠化新動能

(一)合理安排公共財政投入。按照“政府主導、社會參與”的原則，合理安排公共財政投入，逐步完善營造林種草補助和森林撫育補助政策，合理調整補助標準，探索實行先造后補、以獎代補、貸款貼息、購買服務、以地換綠等多種方式，推進造林、撫育、管護等任務由各類社會主體承擔，引導國企、民企、外企、集體、個人、社會組織等各方面資金投入。落實好新一輪草原生態保護補獎政策，保障大規模國土綠化行動穩定有序推進。

(二)完善金融支持政策。加大金融創新力度，開發林業金融產品。開發性、政策性金融機構在業務范圍內，根據職能定位為國土綠化行動提供信貸支持。推廣以林權抵押為信用結構，企業自主經營，以項目現金流作為還款來源，不增加地方政府債務的融資模式。探索運用企業債券、投資基金等新型融資工具，多渠道籌措建設資金。加強國土綠化項目融資監管，健全風險防控機制，嚴禁各類違法違規舉債、擔保等行為。加快建立森林資源資產評估制度、擔保貸款體系、林權交易流轉平臺，完善森林保險制度，增強抵御自然和市場風險能力。鼓勵林業碳匯項目參與溫室氣體自愿減排交易。

(三)創新森林采伐和林地管理機制。鼓勵各地科學開展人工商品林采伐，合理確定主伐年齡，簡化管理環節，全面推行采伐公示制度，優先滿足采伐指標需求。對社會資本利用荒山荒地集中連片進行植樹造林，以及開展荒漠化、沙化、石漠化等生態脆弱區綜合治理的，在保障生態效益的前提下，允許利用一定比例的土地發展林下經濟、生態觀光旅游、森林康養、養生養老等環境友好型產業，并依法辦理建設用地審批手續。

七、強化保障措施，促進國土綠化科學健康發展

(一)加強組織領導。各地區要將大規模國土綠化納入當地經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，落實領導干部任期國土綠化目標責任制，把國土綠化工作目標納入地方政府年度考核評價體系。要大力推行“林長制”，建立省、市、縣、鄉、村五級林長制體系，形成黨政領導掛帥、部門齊抓共管、社會廣泛參與的新格局。完善表彰激勵機制，對超額完成造林綠化任務的省份，國家在任務安排上予以適當傾斜，對國土綠化做出重大貢獻的杰出個人、集體和其他造林主體，按照有關規定予以表彰。各部門(系統)要堅持并不斷完善部門綠化分工負責制，科學制定綠化規劃，分解落實好各項綠化任務，將綠化工作責任納入部門(系統)工作目標體系，做到與部門(系統)工作目標同部署、同推進、同考核。要進一步加強各級綠委辦機構建設，配備專職管理人員和技術人員，安排必要的工作和綠化經費，提供必要的工作保障。強化鄉鎮林業工作站建設，提升林業基層公共管理服務能力。

(二)培育使用優質種苗。抓好種苗生產基地建設。強化現有良種基地管理，加快良種基地樹種結構調整，建立“產、研、管”相結合的運行機制。抓緊劃定一批國土綠化急需的鄉土、珍貴、生態、景觀樹種以及優質飼草的采種基地。全面開展種質資源普查，推進種質資源保護、評價和利用。合理確定一批保障性苗圃，解決苗木市場“供需失靈”問題。做好種苗生產與需求銜接。加強種苗生產與供應的引導，開展造林綠化對種苗需求的預測預報。充分發揮各級種苗交易市場的作用，充分運用“互聯網+種苗”，打造一批線上線下種苗交易和信息平臺，拓寬種苗供求交易和信息渠道，促進種苗生產與需求有效對接。強化種苗使用環節的管理。遵循適地適樹適種源原則，提倡就近采購苗木造林種草，優先使用包衣種子、輕基質容器苗。完善種苗招投標機制，杜絕“唯價格”采購種苗。造林種草作業設計要明確良種使用和種苗質量要求，并將其作為檢查驗收的重要內容，實行一票否決。加強種苗市場監管。加快制修訂與種子法相配套的法規和標準，完善種苗法律法規和標準體系。加大種苗執法力度，建立執法檢查和質量監督通報制度，嚴厲打擊生產銷售假冒偽劣種苗行為。加強對種苗生產、流通、使用全過程質量監督，嚴禁使用無證無簽苗，嚴把造林種草種苗質量關。

(三)強化科技支撐。嚴格堅持規劃設計、適地適樹、合理密度、科學栽植等營造林基本技術規則，充分依靠自然力量，堅持自然修復與人工修復相結合，加大封山育林育草比重。根據水資源承載力科學確定生態修復模式，大力發展節水林業，開發云水資源，積極推廣運用鄉土樹種。要加強困難立地造林、混交林營造、珍貴樹種培育、能源林培育、名特優經濟林栽培等技術攻關，大力推廣節水抗旱造林、測土配方施肥等實用技術。扎實推進標準化建設，緊密結合科技創新取得的新成果、新技術，建立健全國家標準、行業標準、地方標準相互配套的營造林技術標準體系，努力提高標準化和規范化水平。加強信息化建設，運用現代信息新技術，依托“互聯網+”，加強造林綠化精細化管理，不斷提升國土綠化科學管理水平。加強科技隊伍建設，健全科技推廣服務體系，抓好技術培訓，強化指導服務，提高國土綠化科技支撐能力。

(四)加大宣傳力度。各地區、各部門(系統)要進一步加大國土綠化宣傳動員力度，充分利用電視、電臺、報刊等傳統媒介和網站、微信、微博等新興傳媒，開展全方位、大力度、高頻次的宣傳，重點宣傳推進大規模國土綠化的重要意義、總體思路、目標任務、政策措施等。充分發揮全國綠化先進集體、勞動模范、先進工作者和全國綠化模范單位、全國綠化獎章評選表彰的典型示范作用，用先進典型示范帶動國土綠化事業發展。大力弘揚塞罕壩精神，引導社會各界積極投身大規模國土綠化行動，凝聚起建設美麗中國的強大合力。

各地區、各部門(系統)要認真落實本意見精神，結合實際研究制定實施方案，抓緊出臺開展大規模國土綠化行動的具體政策措施，明確責任分工和時間進度要求，確保各項工作舉措和要求落實到位，持續深入開展大規模國土綠化行動，切實提升國土綠化總體水平。

全國綠化委員會　國家林業和草原局

2018年11月13日