2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”;要科學布局生產空間、生活空間、生態空間，體現戰略性、提高科學性、加強協調性，強化規劃權威，改進規劃審批，健全用途管制，監督規劃實施，強化國土空間規劃對各項規劃的指導約束作用。其實在此之前，尋求各項規劃統一、銜接及分級管理的國土空間規劃體系就屢屢在中央文件中被重點提及。關于如何推進多規融合，實現“多規合一”，也是眾多專家討論的焦點。
 

現實背景：各類規劃自成體系、缺乏銜接、各自為戰

規劃名目繁多

據中國城市規劃設計研究院統計數據，我國經法律授權編制的規劃至少有83種，在名稱上一般叫做“規劃”;而據發改委統計，“十一五”期間，國務院有關部門共編制了156個行業規劃，省、地(市)、縣三級政府編制的規劃綱要、重點專業規劃多達7300余項，各類規劃名目繁多。

規則體系各異

城鄉規劃有《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137—2011)《鎮規劃標準》(GB50188—2007);土地利用規劃有《全國土地分類(過渡期)》《土地利用現狀分類》(GB/T21010—2007)，以及市、縣、鄉鎮三級土地利用總體規劃中相應的分類體系;旅游發展規劃有《旅游規劃通則》(GB/T18971—2003)，各類規劃均自成體系，對接困難。

多規合作存在技術障礙

各類空間規劃存在編制基礎缺乏協調，基礎資料、統計口徑、用地分類標準等各類要素不統一，規劃基期、規劃期不同的技術障礙，使得“多規合一”存在銜接難度大，成本高的問題。
 

“多規合一”政策理論實踐

近年來，“多規合一”成為規劃界理論研究和實踐的熱點。2013年中央城鎮化工作會議提出“建立統一的空間規劃體系”、“一張藍圖干到底”的要求，隨后《國家新型城鎮化規劃2014—2020》《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》《省級空間規劃試點方案》等政策出臺，使多規合一成為規劃改革的熱點和核心抓手。

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

提出要“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制”，“完善自然資源監管體制，統一行使國土空間用途管制職責”。

2013年12月 中央城鎮化工作會議

習近平總書記在會議講話中指出，積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》

其重要觀點“加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’”，成為“多規合一”的行動綱領，同時也標志著多規合一上升至國家政策。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》發布之后，中央展開了一系列試點工作，由海南、寧夏回族自治區等省份擴展到9省，試點級別也從省級、市級發展到縣級。

2014年8月《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》

通過開展試點工作，探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等規劃“多規合一”的具體思路，研究提出可復制、可推廣的“多規合一”試點方案。同時，探索完善市縣空間規劃體系，建立相關規劃銜接協調機制。《通知》提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。

2015年《生態文明體制改革總體方案》

方案指出要構建“以空間規劃為基礎，以用途關注為主要手段的國土空間開發保護制度”，構建“以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。

2016年《省級空間規劃試點方案》

總體要求省級空間規劃試點，以主體功能區規劃為基礎，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界(以下稱“三區三線”)，注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示范。

2017年10月18日《中國共產黨第十九次全國代表大會報告》

報告指出要構建“國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，堅決制止和懲處破壞生態環境行為。

2018年2月28日《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》

要求自然資源部整合原國土資源部的國土規劃、土地利用總體規劃管理職責、國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責以及住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，負責建立空間規劃體系并監督實施。

具體包括：推進主體功能區戰略和制度，組織編制并監督實施國土空間規劃和相關專項規劃。開展國土空間開發適宜性評價，建立國土空間規劃實施監測、評估和預警體系。組織劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線，構建節約資源和保護環境的生產、生活、生態空間布局。建立健全國土空間用途管制制度，研究擬訂城鄉規劃政策并監督實施。組織擬訂并實施土地、海洋等自然資源年度利用計劃。負責土地、海域、海島等國土空間用途轉用工作。

2018年5月18日 全國生態環境保護大會

習近平總書記指出要全面推動綠色發展，重點是調整經濟結構和能源結構，優化國土空間開發布局，調整區域流域產業布局，培育壯大生態環保產業。李克強總理指出，要建立統一的空間規劃體系和協調有序的國土開發保護格局，嚴守生態保護紅線，加強生態保護修復、區域統籌、綜合治理，完善自然保護地管理體制機制。

李克強書記指出要要加強生態保護修復，構筑生態安全屏障。建立統一的空間規劃體系和協調有序的國土開發保護格局，嚴守生態保護紅線，堅持山水林田湖草整體保護、系統修復、區域統籌、綜合治理，完善自然保護地管理體制機制。堅持統籌兼顧，協同推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護、協同發揮政府主導和企業主體作用、協同打好污染防治攻堅戰和生態文明建設持久戰。

2018年12月 《中共中央 國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》

中央統一規劃體系，明確國土空間規劃基礎作用。強調應該理順規劃關系立足新形勢新任務新要求，明確各類規劃功能定位，理順國家發展規劃和國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃的相互關系，避免交叉重復和矛盾沖突。統一規劃體系，形成規劃合力堅持下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃、等位規劃相互協調，建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。
 

國土空間規劃將統領各項規劃

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的實施將進一步強化國土空間規劃對各項規劃的指導約束作用。針對如何推進規劃融合，更好的實施國土空間規劃，實現“多規合一”，解決當前空間規劃重疊的問題，各部門、專家學者對此建言獻策，提出構想和建議。

陸昊：規劃不是某一專項規劃，而應是國土空間規劃

(國家自然資源部黨組書記、部長)

在空間規劃體系和理念中，規劃既不是城鄉規劃也不是土地利用規劃，而應該是國土空間規劃。要集約優先、保護優先，用更少的新增建設用地指標，支撐新的經濟總量增長。對建設用地規劃，要先搞清楚高效利用區、低效利用區、閑置土地的情況，閑置土地盡快使用，低效利用土地要會同其他部門提高使用效率。要建立不同層級能夠全覆蓋的國土空間劃分體系(如城鎮建設用地、生態區、農業區等)，各個分類之間是一級并列的，不能有大規模交叉。合理劃分之后在相應層級、相應分區類型中建立規劃體系和管控細則。自然資源部將從邏輯、法理、技術方面進行探索，尤其要搞清楚農業區和生態區的關系。

趙毓芳：新時代國土空間規劃工作的重要意義

(自然資源部規劃司副司長)

一是要堅持綠色發展理念，構建科學適度有序的國土空間布局體系，引導建立區域協調功能互補的空間格局。二是要推進國土空間高質量發展，將山水林田湖草作為生命共同體，統籌謀劃自然資源的開發利用、整治修復，提升國土空間的開發保護利用水平。三是要強化規劃的約束性、指導性和引領性，在自然資源統一管理的基礎上，形成全域全類型空間管制措施。

莊少勤：國土空間規劃要注重目標、問題和運行機制

(自然資源部國土空間規劃局局長)

國土空間規劃的理論、方法和實踐，要順應生態文明新時代發展的要求而優化。作為謀劃空間發展和空間治理的戰略性、基礎性、制度性工具，國土空間規劃要注重目標、問題和運行導向，要圍繞前瞻性、科學性和操作性，分析地區的發展動力、推斷未來發展趨勢、布局地區V4.0空間，從而制定管用、適用、好用的規劃。

孫安軍：城鄉規劃轉型

(中國城市規劃學會理事長)

空間規劃的改革過程是一種“揚棄”過程，新的國土空間規劃應該傳承城市總體規劃的戰略引領作用，統籌作用，傳導機制和科學決策機制。

賈克敬：國土空間規劃體系的構建

(中國土地學會土地規劃分會秘書長)

首先，新時代的國土規劃必須以生態文明為基礎，強化底線安全意識;其次，新時代的國土規劃是一個繼承與創新的國土規劃，城鄉規劃、土地規劃、生態規劃等都各有所長，應該取長補短;第三，應該是一個以“雙評價”為基礎引導國土空間格局優化的的規劃;第四，必須能夠協調國土空間利用的矛盾;第五，國土規劃應該是一個覆蓋和引導全域生產力布局的規劃;第六，是一個注重集約節約、推動形成綠色發展方式和生活方式的規劃;第七，一個施行全域全類型國土空間用途管制的規劃;最后，是能夠促進區域協調發展和提升國土空間質量功能的規劃。

林堅：空間規劃是實施國土空間用途管制的基礎

(北京大學城市與環境學院城市與區域規劃系主任/教授)

國土空間首先是自然資源的載體，而自然資源監管包括載體使用許可、載體產權許可和產品生產許可，國土空間用途管制對應資源載體使用許可，是產品生產許可和載體產權許可的前置條件。我國現有的空間規劃體系存在規劃種類多，內容、管理邏輯基本相同，產生沖突的矛盾焦點是土地發展權管理權力;國家推進以資源保護為出發點的一級土地發展權管理，對屬于地方事權的二級土地發展權管理將產生更強的約束力。

張曉玲：集聚開發應成為國土開發的主要方式

(中國土地勘測規劃院總工程師 )

應將集聚開發作為國土開發的主要方式。國土空間開發利用應該與資源環境承載能力匹配，強調效率和效益;同時應對國土實施差別化保護，將國土綜合整治為主要手段，注重改善生態環境質量，加快和提升國土功能;要加強城鄉統籌和區域協調，促進區域均衡發展，并注重通過引導和管控來優化國土空間開發結構。

樊杰：建立健全國土空間開發保護制度

(全國政協委員、中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長)

要堅持中國特色，發揮制度優勢，進一步加強空間管治的剛性約束力。同時，要著力補齊短板，進一步提升空間治理能力的現代化水平，理順國土空間開發保護制度，并充分運用市場機制使國土空間真正得以合理開發和保護。